창원시가 23년 간 표류하던 의창구 사림동 용동근린공원 조성사업 계획에 대해 민간 사업시행자의 귀책사유를 들어 시행자 지정을 취소하고 공영개발키로 발표했지만 3년 간 소송에서 줄줄이 패소해 결국 민간 사업시행자와 논의를 거쳐 개발 방침이 결정될 전망이다.

법원은 행정·민사소송에서 사업 중단이 민간 사업시행자의 책임으로만 볼 수 없다는 일관된 판결을 내리면서 오랜 세월 부지를 방치하며 민간 사업자에게 책임을 떠넘겨온 미숙한 시의 행정에 대한 지적도 제기된다.

부산고등법원 창원제2민사부(김종기 고등법원판사)는 지난 9일 민간 사업 시행자인 ㈜약송개발이 창원시가 자신들에게 귀책사유로 실시협약이 해제됐다며 사업이행보증금 20억5000만원을 지급하라고 한 것에 대한 지급의무가 없다며 제기한 채무부존재확인 민사소송 항소심에서 원심과 같이 원고 승소 판결을 유지하고 시가 소송비용을 부담토록 했다.

이번 판결에 앞서 창원시는 약송개발이 2019년 6월 사업 시행자 지정 취소가 무효라며 제기한 행정소송도 올해 4월 대법원에서 패소 확정 판결을 받는 등 행정·민사소송에서 지금껏 모두 패소했다. 적법하게 시행자 지정이 취소된 것이 아니므로 사업권을 뺏을 수 없고, 사업이 무산된 데 민사 책임도 물을 수 없다는 취지였다.

◇23년 답보 상태 사업 추진 경과= 창원시 등에 따르면, 이번 사업의 시작은 23년 전으로 거슬러 올라간다. 시는 1999년 1월 창원시 퇴촌·용동·사림동 일원에 240억원 정도 민간유치사업비를 유치해 개발한다는 민자유치시설사업기본계획을 수립·고시했다. 민간 사업자인 약송개발과 공동시행자로 협약을 체결한 뒤 그해 7월 경남도로부터 용동근린공원구역 30만4050㎡ 중 6만9044㎡를 3년 간 창원시와 약송개발이 공동개발한다는 내용으로 실시계획 승인을 받았다. 이때 조건으로 ‘교육부(창원대) 소관 공공시설 외의 국유재산에 대해 관련 부서와 협의 후 매입, 교육환경에 저해되는 시설은 사업시행 전 창원대와 충분히 협의 시행할 것, 국공유지 대체에 따른 조치’ 등이 달렸다.

이 계획에 따라 애초 운동시설(파크골프장) 및 야외자동차극장, 상업시설 등을 개발할 예정이었지만 편입부지 미협의, 사업성 결여, 인접 상가 민원 등으로 사업이 지연됐다. 약송개발은 사업성 재검토과정을 거쳐 2015년 9월에 2018년까지 7만769㎡를 개발하되 파크골프장과 야외자동차극장을 문화회관으로 변경하는 등 실시계획 변경을 승인받았다. 이후 시와 협의해 사업 시행기간을 2019년 3월 31일까지 연장하기로 하고 실시계획 변경을 재고시했다.

그러나 창원시는 약송개발과 사업부지 내 교육부 소유인 창원대 부지 매입 문제를 두고 사업이 지연되자 사업추진 가능성이 없다고 판단해 사업권을 취소한 이후 일반 근린공원으로 공영개발 방침을 발표했고, 이에 약송개발은 법적 소송으로 맞섰다. 해당 부지는 사업조성 면적 가운데 42%인 2만9993㎡로 무상귀속분을 제외하고 2만4632㎡ 규모에 이른다. 양 측은 창원대로부터 토지 사용 승인은 받았지만, 약송개발의 해당 토지매입과 기부채납 조건을 두고 입장 차를 보여 왔다.

◇재판 쟁점= 약송개발에선 소송대리인을 통해 행정소송을 진행하는 등 법적 절차를 밟았다. 약송개발이 2019년 6월 제기한 행정소송은 시행자 지정 취소 처분 및 실시계획승인 취소 처분을 모두 취소해달라는 것이었다. 소송의 쟁점은 처분 원인이 타당한지 여부였다. 시는 2019년 3월 15일 청문절차를 거쳐 2019년 3월 28일 사업시행자 지정 취소 및 실시계획 승인 취소 처분을 하고 고시했다. 처분 원인은 2015년 9월 실시계획 변경승인 및 조건사항인 ‘국유지 보상 미이행’과 ‘마산만 연안오염 총량관리 오염물질 배출부하량 할당 미이행 및 하천점용허가 미이행’ 등이었다. 약송개발은 실시계획상 국유지 매입 의무가 있다고 볼 수 없어 처분사유가 될 수 없으며, 이외 관련 허가 미이행은 건축허가가 나지 않거나 점용 위치와 면적 등이 특정되지 않아 승인 조건을 이행하지 않았다고 볼 수 없다고 주장했다.

행정소송 1·2심 재판부는 창원시가 약송개발에 대해 창원대 부지 매입에 대한 구체적인 내용이나 조건으로 명시하지 않았으며, 창원시도 공동시행자이므로 약송개발만 창원대 부지 매입의무를 부담한다고 볼 수 없고, 자금조달계획서상 사업비 규모 등에서도 약송개발에만 그 매입의무가 있다고 보기 어렵다고 판단했다. 대법원에선 심리불속행 기각으로 종결됐다. 민사소송도 1·2심 재판부는 시행자 지정 취소 처분 사유가 인정되지 않는 한 사업이행보증금 지급채무는 존재하지 않는다며 약송개발의 손을 들어줬다.

◇시 “개발 방향 사업시행자와 논의할 것”= 시 관계부서는 10일 향후 개발 방침은 민간 사업자와 논의가 필요하다고 밝혔다. 시 도시계획과 관계자는 “민사소송 대법원 상고는 검토를 해봐야 한다. 소송에서 패소하다 보니 어떻게 개발할지 다시 의논을 해야 한다. 민간 사업자가 개발할 의향이 없다면 공영개발 방침을 유지하겠지만 소송에서 우리가 패소해 사업 시행자를 만나 의도를 알아보고 어떻게 개발할지 대해 다시 의논을 해봐야 할 것 같다”고 말했다.

김재경 기자 jkkim@knnews.co.kr