특혜는 막고 개발이익 환수를 늘리겠다던 성남시의 '결합 도시개발' 방식이 결국 화천대유·천화동인 등 민간사업자 이익을 더 늘려줬다는 지적이다. 덕분에 제1공단 공원 조성비는 마련했지만 대장동 개발 수익과 직결되는 주택용지 면적, 용적률 등을 올려 민간업자 이익이 커지는데 영향을 미친 것으로 분석된다.

14일 경기연구원의 '개발이익 공공환원 사례 심층연구(2019)' 자료와 성남도시개발공사 등에 따르면 현재 분당구 대장동 210번지 일원(92만481㎡)에서 진행 중인 대장동 개발사업은 지난 2015년 결합 도시개발 방식(대장동·1공단 결합도시개발사업)으로 추진되기 앞서, 2011년 일반 도시개발 방식(성남대장 도시개발사업)으로 개발계획이 이미 수립됐었다.

한국토지주택공사(LH)의 저밀도 주거단지 등 조성 제안(2008년 제안 이후 2010년 철회)에 따라 2011년 3월 성남시가 토지이용계획 등 개발계획을 세운 것이다. 이 당시 자료를 보면 대장동(총 91만㎡)은 32만7천㎡의 주택용지(단독·공공주택 등)와 57만1천㎡ 공공용지(공원·녹지 및 도시지원시설 등) 등으로 개발될 계획이었다.

2015년 1공단 공원부지와 결합 변경
주택 29%↑ 공공 16%↓ 용적률↑
천문학적 추가수익 부여 발판 분석

그러나 2015년 6월, 결합 개발로 방식이 바뀌며 개발계획이 달라진다. 사업 면적은 91만2천㎡로 거의 동일했지만 용지 비율이 조정된 것. 2011년 계획보다 주거(주택)용지가 9만5천여㎡(29%) 늘어 42만2천㎡가 됐고, 공공용지는 9만여㎡(16%)로 줄어 48만1천㎡이 됐다.

이후 용적률도 증가했다. 2014년 계획수립 초기, 150% 수준이던 용적률이 이듬해 민간사업자 공모와 개발계획 변경 등을 거치며 185~195%까지 올랐다.

"초과이익 환수장치 없었다" 지적
성남도시개발公 "사업자 공모 전
市 계획… 법적 상한선 이내" 설명

본 사업지에 더해 상대적으로 수익성이 낮은 사업지를 함께 개발하는 결합 개발 취지에 따라 대장동 사업 개발이익의 일부인 2천700억여원이 제1공단 공원 조성에 투입 예정이지만, 결국 민간 사업자에 천문학적 수익을 안겨주는 발판이 된 것 아니냐는 분석이 나오는 대목이다.

도시계획부동산학 박사 A씨는 "결합 개발로 민간에 얼마든지 추가 이익을 줄 수 있는 조건이었는데 초과이익 환수 장치가 없었던 게 문제"라고 지적했고, 한 도시건축대학원 교수 B씨는 "본 사업지에 혜택 줄 순 있지만, 당초 수익성 낮은 사업지 개발을 위한 혜택보다 지나치게 많은 이익이 가능한 구조로 설계됐었는지 살펴봐야 할 것"이라고 했다.

성남도시개발공사 관계자는 "2015년 토지계획은 사업자 공모 이전에 이미 성남시가 세운 별도 계획"이라며 "결합 개발 특성상 용적률을 올려줄 순 있는데 법적 상한선 이내 조정된 수준이라 문제없다"고 말했다.

/김준석·신현정기자 joonsk@kyeongin.com